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税务行政审批制度改革后续研究
日期:2016-11-18 浏览次数: 来源:南京 字号:[ ] 视力保护色:

税务行政审批制度改革后续研究

  徐璐璐 宋紫琦

  税务行政审批作为我国行政审批制度的重要组成部分,是政府实施税务管理的重要手段,大量存在于税务行政管理实践中。随着行政许可法的实施和行政审批制度改革的深化,一批税务行政审批项目已被取消、下放或被清理规范。但现阶段仍需进一步简化审批程序、完善后续管理、加强监督制约,以便逐步建立健全与改革相适应的税务行政审批制度体系,保证税务审批制度改革取得预期效果。

  一、税务行政审批制度改革的历程

  (一)税务行政审批制度改革的背景

  1994年分税制改革之后,我国逐步建立和完善起以各级税务机关为审批机关,以税收法律、法规及规范性文件为依据,以加强税收征管和落实税收优惠为主要内容的税务行政审批制度体系。随着我国市场化进程的不断深化,原先的税务行政审批制度暴露出项目过多过滥,审批效率相对低下等一些问题。为进一步促进政府职能的转变,增强市场调配资源的基础性作用,亟须对现行税务行政审批制度进行改革,让税务机关在成熟的市场经济体制中找到恰当位置,在法治的轨道上顺畅运行。

  (二)税务行政审批制度改革概况

  根据国务院行政审批制度改革工作要求,结合贯彻落实《中华人民共和国行政许可法》,国税系统按照“能取消的坚决取消,能下放的必须下放”原则,大力削减税务行政审批项目,着力规范行政审批行为,切实加强审批项目取消后的后续管理。

  20022月至20135月,国务院先后取消了七批次审批项目,其中涉及国税总局104项。截至20142月,国税仅保留7项税务行政审批事项。出于对现行审批制度平稳过渡的考虑,除7项行政许可事项外,税务部门另保留80项非行政许可审批事项。2015514日,国税总局取消57项税务非行政许可审批事项,并将23项税务非行政许可审批事项调整为其他权力事项。

  与此同时,国家税务总局完成了相关税收规范性文件修改、纳税服务规范和税收征管规范、后续管理措施发布等,截止目前,总局共发布取消的税务行政审批事项后续管理规范28个。

  (三)税务行政审批制度改革的影响

  税务行政审批改革取得了多方面、多层次的成效,主要体现在两方面:

  一是行政审批流程优化,行政审批效率提高。税务机关按照“窗口受理、内部流转、限时办结、窗口出件”的要求,丰富服务手段,提升服务效能。提供行政审批办理须知,方便纳税人查阅;限时办结,精简流程环节,提高即办件比率,压缩办理时限。以南京市建邺区国家税务局为例,行政审批改革后,办理一般纳税人登记521户,最高开票限额行政审批6416户次,平均办结时间由原先2个工作日压缩到0.5天办结,办理周期压缩了3/4以上。

  二是行政审批公开运行,权力得到有效制约监督。为更好地规范行政审批自由裁量权,从2014年以来,南京国税绘制行政审批职权流程图,依托政务公开载体,实行行政审批职权公开运行、阳光操作。另一方面,以执法督察为抓手,强化执法基础工作防控,重点关注审批流程、审批时限、资料文书等内容,以及是否存在违规受理、违规审批等滥用职权以及消极不作为的行为。

  除了以上两项重大成效,税务行政审批改革亦带来了诸如行政审批事项全面清理、简政放权力度加大;行政审批职权公开力度加大、运行机制得以优化;行政审批职权监督制约机制得以强化,职权寻租得到有效遏制;税务机关管理方式全面创新、服务效能明显提升等积极成果。

  二、现行税务行政审批制度问题分析

  (一)实际操作层面

  1.受理途径不完善。根据《中华人民共和国行政许可法》,行政许可可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换等方式提出。然而,目前对税务机关是否接收申请人或委托代理人通过以上方式提出行政许可申请没有明确规定。受制于技术和习惯制约,除了接受当面提交的书面申请外,其他申请方式均很少被采用。

  2.撤销程序不明确。对于因纳税人违法应取消其行政许可资格的情况,是通过撤销行政许可决定的形式来处理,还是直接取消其资格,目前没有明确的规定。如按《国家税务总局关于加强增值税发票数据应用防范税收风险的指导意见》(税总发〔2015〕122)要求,对“一址多照”等4种类型纳税人“可以严格控制其增值税专用发票(以下简称专用发票)发放数量及最高开票限额。”当对上述4种类型纳税人增值税专用发票开票限额进行降版时,是撤销原先的行政许可还是直接取消原先开票限额没有统一规范。

  (二)后续管理层面

    1.意识薄弱“管理缺位”。现阶段税务机关仅对纸质资料进行形式审核,纳税人对备案资料的真实性、合法性承担法律责任。然而目前基层区局没有稽查职能,风险提示、评估均需要通过省局才能发起,对于拒不来办理备案的企业或存在疑点的情况,基层区局只能录入情报池,别无他法,可能出现管理漏洞,造成执法风险。

  2.非权力事项亟待规范。随着改革的深入,事前审批逐渐被事中管理和事后监管所取代,但部分工作人员受传统思想观念束缚,仍采用原有管理方式。目前保留的23项非权力事项就依然带有一些“审批”的味道,这部分事项亟须尽快纳入行政审批改革的主流中来,加以进一步规范。

  (三)资源配置层面

  1.人力资源配置捉襟见肘。现行税务行政审批依法、精简、效能、统一的原则,轻“前置把关”重“后续监管”的税源管理模式均对后续管理人员的比重、税收和法律知识、跟踪和化解风险的能力提出了更加专业和精细的要求。在现有机构设置和人力资源配置下,难以强化有针对性的纳税评估、税务检查、案件审理等后续跟踪管理工作。

  2.信息数据应用尚难支撑。目前部分地区的税务机关已实现了网上行政审批,但从横向看,由于条块分割,各板块独立建网,造成各部门信息难以整合和共享;从纵向看,大多数市与区县级审批机关的系统不相通、不兼容,无法实现信息对接和传输,造成审批信息分散、资源浪费等问题,无疑对行政机关的工作效率和行政成本带来很大影响,对税务行政相对人也带来不便。

  三、完善税务行政审批制度的路径优化设计

  行政审批制度本身是一种体现政府权力和自由裁量权限的管理方式,对税务部门来说,要运用法治思维严格管理,也要不断优化服务提高效能。

  (一)优化审批服务,提升审批效能

  税务行政审批制度改革的目标是建立服务型税务机关,优化审批流程,减少审批环节,缩短审批时限,提高审批效率。应继续推广“网上办税”、“无纸化办税”,减少纳税人来往返税务机关耗时。对需到办税服务厅递交纸质资料办理行政审批的项目,尽量当场办结。对多部门办理的审批项目实行“牵头负责制”,内转外不转,一站式办理。

  (二)加强跟踪防控,完善后续管理

  一是对“先办后审”事项,强化重点风险防控。如增值税专用发票限额审批后,加强增值税发票数据应用,定期筛选经常作废、开票数额巨大但税负率明显偏低、购进与销售货物(服务)品名明显背离等疑点数据,进行控票处理并约谈纳税人,对涉嫌存在重大虚开风险的事项发起非分析识别类应对任务2014-2015年,建邺区局共推送涉税情报110条,完成风险应对82户次,补缴入库税款及滞纳金2456.81万元,处罚67万元,取消12户企业离线开票功能并录入抵扣凭证核查系统,一定程度上控制了涉税风险发生。

  二是对由审批改为备案、备查类的事项,制定后续管理办法,在纳税人申报优惠后复核减免税备案。除案头审核外,必要时对享受税收优惠的企业发起实地调查,发现有不符合减免税条件的,不予其享受税收优惠。2015年,建邺区局对服务贸易等项目对外支付信息进行跟踪管理,发现存在未按规定办理税收协定待遇备案、关联企业股权转让价格不公允等问题,共计补缴税款1153.38万元。

  (三)统筹内部资源,适应重心转变

  合理配置人力资源,按照轻“前置把关”、重“后续监管”的税源管理模式,适应“先办后审”的征管流程,对岗位配置提出新的要求。以岗定责,明确岗位职责要求,加强后续管理人员的比重;强化队伍素质,提升税务人员运用专业知识和法律手段识别、跟踪、化解风险的能力,提升税源管理工作的精细化和专业化水平。

(四)借助信息技术,推动电子办税

  提高政务服务信息化水平,积极推行审批项目网上申报、受理、咨询和办复,逐步实现网上全办理。深化网络平台及业务系统的应用,建立前台综合受理、平台业务整合协同、后台数据资源共享的运行机制,提高行政审批效能。推进行政审批事项物理地点集成,审批信息系统集成,审批办事人员集中以及办事程序规范化和标准化,创新电子办税服务和智能型服务。

  (五)健全体制机制,助力长效管理

  一是要健全审批工作制度。健全讨论、决定、审定、备案等工作制度,按照“以不批为特例,以批为正常”的原则,只有经依法行政领导小组集体讨论,才可对申请人提出的审批申请作出不予受理(不含材料不全)或不予许可的决定。

  二是健全责任追究制度。按照“谁审批,谁负责”的原则,切实做到“有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿、违法要追究”,不断强化行政审批的后续监管职责。

  三是健全执法流程监控。结合落实省局职责清单,对业务事项分机内、机外,前移、留置审批事项进行全面梳理,明确岗位职责,对照市局全面质量管理体系工作规程分批校正执法流程,对清单落实情况定期开展专项执法督察,积极探索构建程序优化、权责一致、与现代税收征管模式相适应的执法程序。

  (作者单位:南京市建邺区国税局)

  (责任编辑:王芳)


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